DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACION

Escribe: Vicente David Rojas Paico

Existe una relación estrecha entre los conceptos de “campaña permanente” y “gobernabilidad”. Se tiene en cuenta que el ejercicio de la gobernabilidad implica una gestión participativa, inclusiva, con transparencia; la relación de ambos conceptos, tiene que ver con el flujo de información y con la administración de gobierno. En conclusión la campaña permanente desde el Gobierno debe traducirse en la generación de una democracia participativa.

En general los partidos, movimientos y grupos políticos de nuestro país, no son interlocutores entre la Sociedad Civil y los niveles de poder político. El papel de la comunicación dentro del gobierno es importante como elemento de vinculación entre las decisiones gubernamentales y la ciudadanía. La comunicación debe contener información orientada a lo que la ciudadanía debe conocer, respecto a la toma de decisiones, respecto al ejercicio de su derecho de participación en la vida política, económica, social y cultural de la nación.

La representatividad del Congreso de la República se encuentra cuestionada, no existe una vinculación entre sus actividades y las necesidades legislativas de la población, dicha representatividad en algunos casos, se caracteriza mayormente por inconductas funcionales y por escándalos personales. Por ejemplo, no se aprueban normas de desarrollo constitucional que permitan un mejor ejercicio del derecho de participación, que establece el artículo 2º numeral 17 de la Constitución (revocatoria del mandato de los congresistas, por ejemplo). Se encuentra pendiente la modificación constitucional que establezca la remoción por tercios del número de congresistas, cada dos años, de suerte que la población fiscaliza el mal ejercicio del mandato popular y lo reemplaza, de esta manera la ciudadanía ejercería control sobre sus representantes.

Pranab Bardhan (2004) profesor de Economía de la Universidad de Berkeley – California USA, expone claramente: “… las consecuencias de los procesos de descentralización en los países en desarrollo exponiendo sus aspectos positivos pero también los más problemáticos. En particular, se exponen las relaciones entre la descentralización y la democracia destacándose especialmente la importancia de principios como el de transparencia administrativa y el de rendición de cuentas”.

El planteamiento se centra en la descentralización de los países en desarrollo. La descentralización ha sido estimada como uno de los mayores marcos institucionales para el fenómeno del crecimiento industrial en las dos últimas décadas. Este crecimiento ha tenido lugar en el sector no estatal y no privado, bajo un sistema de descentralización económica. La India – país de Pranab Bardhan- hizo una reforma constitucional a favor de la descentralización a principios de los noventa, que coincidió con el momento que empezó el mayor programa de reforma económica.

Actualmente, la descentralización es un proceso importante en todo el mundo en desarrollo. El objetivo principal es hacer al gobierno más responsable y eficiente en el nivel local. Es una forma de recoger la información y las preferencias locales, alentando la iniciativa local, así como de facilitar el monitoreo local de las actividades gubernamentales.

En países grandes en desarrollo, como China, Indonesia, Brasil o Nigeria, una provincia puede ser más grande en población que toda la Federación Rusa, por lo tanto la descentralización es mucho más que devolver poder al nivel provincial. Se debe ir más debajo de la provincia, a los niveles locales.

Otro aspecto importante de la descentralización es que aporta una competición política en el nivel local, donde el desempeño administrativo puede compararse en todo momento. La capacidad de experimentación es otra ventaja de la descentralización; a veces todo el país no está preparado para empezar uno, pero pueden probarlo en algunas áreas. China por ejemplo, en las dos últimas décadas del siglo XX, efectuó el experimento institucional denominado empresa pueblo-ayuntamiento, que es un tipo empresarial que no pertenece ni al gobierno central, ni al provincial ni al sector privado (en los últimos años está siendo cada vez más privatizado) y ha obtenido una tasa de crecimiento fenomenal. Al principio, la gente no sabía si tendría éxito o no, China empezó el experimento únicamente con un número pequeño de áreas costeras. Cuando éstas funcionaron, las otras áreas, las otras provincias, se inspiraron en estos ejemplos y empezaron sus propios experimentos.

Es interesante también analizar el desempeño de la descentralización en términos de a) prestación de servicios de infraestructura, tales como carreteras o servicios públicos como electricidad o irrigación; y c) el desarrollo del llamado negocio local; aún existen pocos estudios de cómo ha venido funcionando en estos tres aspectos.

El experimento desarrollado en Porto Alegre (Brasil), en el área del presupuesto participativo en el nivel local, generó a partir de la participación popular un gran pacto de mejora de los servicios públicos. En Bolivia en 1994, tuvo lugar la mayor devolución de autoridad en el país a los gobiernos municipales en temas de inversión pública, en educación, suministro de agua y sanidad.

En cuanto a los problemas de la descentralización, hay muchos. Uno es que en el nivel local, particularmente en el municipal, no siempre se dispone del personal técnico o administrativo adecuado. La gente en este nivel no tiene experiencia técnica o administrativa, aunque a veces tiene un ingenio remarcable y soluciones a los problemas. Además, en el nivel local a veces el gobierno no tiene la suficiente capacidad para aumentar los impuestos.

La experiencia técnica y administrativa se concentra más en las grandes ciudades y menos en los municipios pequeños o en los pueblos. Por tanto, si se devuelve la autoridad al gobierno local puede tener problemas en gestionar sus competencias, dado que no tienen la suficiente experiencia o los suficientes ingresos por impuestos. A menudo, el gobierno central o el provincial tienen la fuente más grande de ingresos.

En muchos países la democracia local no funciona correctamente. Incluso en países que son democráticos, particularmente en países en desarrollo, los mecanismos de rendición de cuentas son generalmente débiles. En Cuba por ejemplo, que no se caracteriza por tener una democracia liberal, se puede observar que la prestación de determinados servicios públicos (salud o educación rural) es mucho mejor, con más responsabilidad a las necesidades locales, si los doctores no van al centro de salud o si hay algo incorrecto en el funcionamiento del centro de salud, la gente protesta y las autoridades son mucho más sensibles a las protestas y quejas locales. Esto es, un camino para mejorar la responsabilidad local. En países como el nuestro, si vamos algunos pueblos podemos encontrar que a menudo el profesor está ausente de la escuela o el doctor no se encuentra en el centro de salud. La gente local sufre esto porque los profesores o los médicos no dependen de ellos para cobrar su salario o para una promoción. En este sentido, el sistema democrático no tiene una rendición de cuentas local adecuada; no existe una relación directa entre la naturaleza del régimen democrático en general y el funcionamiento de la democracia local.

El gobierno local a veces está sujeto a lo que denominamos una captura por parte de las élites locales. La gente poderosa, generalmente la gente rica, captura el gobierno local y desvía los recursos en su beneficio. La facilidad para una élite local capture el gobierno local dependerá del nivel de las desigualdades sociales y económicas dentro de la comunidad, de la tradición de participación política, de cuán consciente sea el votante, de la transparencia y regularidad de las elecciones, de la transparencia en la toma de decisiones local, de la transparencia de las cuentas del gobierno, de la atención que presten los medios de comunicación, etc.

Uno de los efectos de la captura se muestra en forma de corrupción. La corrupción del gobierno local dependerá de la fortaleza de los mecanismos locales de rendición de cuentas. Estos mecanismos funcionan mejor en las áreas donde la descentralización ha sido combinada con medidas redistributivas, como las reformas de la tierra en los pueblos, los movimientos de educación masiva o las campañas de salud pública. Todas estas reformas dan más poder a los pobres, haciendo que los mecanismos locales se tornen más responsables.

Hasta el momento en muchos países pobres está ausente la capacidad de realizar auditorías regulares en el nivel local. Una doble contabilidad y unas auditorías independientes son actividades bastantes complejas para la gente de un pueblo, y los gobiernos locales a menudo no disponen de la experiencia necesaria. Esto es que los organismos internacionales pueden ayudar, proveyendo asistencia técnica.

En el contexto de la gobernanza local y la descentralización es normal decir que hay corrupción debido a la existencia de demasiadas regulaciones y que los burócratas se aprovechan de las regulaciones para ser corruptos. Las regulaciones dan a los burócratas un poder discrecional para decidir quién consigue qué en el proceso que ellos recaudan dinero. Un camino para tratar con la corrupción es bajar el grado de las regulaciones.

Debe tenerse en cuenta que algunas regulaciones tienen objetivos sociales importantes. Por ejemplo, se pretende controlar las actividades del mercado con el objetivo de que el medio ambiente no sea dañado. Ciertas fábricas contaminan el medio ambiente y se debe regular sus emisiones. Para regular las fábricas se tiene que contratar inspectores, en muchos países, éstos son sobornados. El camino para solventar este problema en este caso no es eliminar la regulación sino hacer los inspectores más responsables ante el gobierno local. La gente local en el ámbito local sabe qué es lo que no funciona; por tanto, debería haber monitoreo y rendición de cuentas local, donde los inspectores son responsable ante la gente.

En general, el éxito de la descentralización dependerá de la extensión de mecanismos institucionales de rendición de cuentas local.

Notas:
(1) Título original: Local democracy and governance. Traducción por Marc Navarro (IIG).Revista Instituciones y Desarrollo Nº 16 (2004) págs. 7-14. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya. Comte d’Urgell, 240 3-B 08036 Barcelona, España. www.iigov.org

Huacho, 25 de Enero del 2009